ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ & ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗ ΑΥΤΟΤΕΛΕΙΑ ΤΩΝ ΑΕΙ

    Η παιδεία στην Ελλάδα κατά τα τελευταία 20 χρόνια και μετά τις τομές που έγιναν με τη Μεταπολίτευση, χαρακτηρίζεται από το φόβο της μεταρρύθμισης και την κατάρα της αδράνειας. Σήμερα υπάρχει μια διάχυτη δυσαρέσκεια για την ποιότητα της εκπαίδευσης που παρέχεται σε όλες τις βαθμίδες, δυσαρέσκεια που τέμνει οριζόντια την ελληνική κοινωνία.

    Η παιδεία στην Ελλάδα κατά τα τελευταία 20 χρόνια και μετά τις τομές που έγιναν με τη Μεταπολίτευση, χαρακτηρίζεται από το φόβο της μεταρρύθμισης και την κατάρα της αδράνειας. Σήμερα υπάρχει μια διάχυτη δυσαρέσκεια για την ποιότητα της εκπαίδευσης που παρέχεται σε όλες τις βαθμίδες, δυσαρέσκεια που τέμνει οριζόντια την ελληνική κοινωνία. Η κοινωνία έχει γίνει πολύ αυστηρή στην κριτική της σχετικά με την αποτελεσματικότητα και την ποιότητα των υπηρεσιών που παρέχονται και συνεχώς πιέζει τόσο για την αύξηση όσο και για την οικονομικότερη παροχή των εκπαιδευτικών και άλλων υπηρεσιών του “πλήρως αυτοδιοικούμενου” Πανεπιστημίου, που η κοινωνία στηρίζει και σε τελική ανάλυση πληρώνει. Είναι σε όλους μας φανερό ότι έχουμε ένα σοβαρό εθνικό ζήτημα που με τις παρούσες διεθνείς συνθήκες πρέπει να είναι πρώτης προτεραιότητας.

   Ποια είναι όμως σήμερα η πραγματική κατάσταση σε ό,τι αφορά στη διοικητική και δημοσιονομική αυτοτέλεια των ΑΕΙ;

Ι. Ακαδημαϊκή Ελευθερία

Ακαδημαϊκή ελευθερία είναι η ελευθερία της επιστημονικής έρευνας και διδασκαλίας στο πλαίσιο του “αυτοδιοικούμενου” Ανώτατου Εκπαιδευτικού Ιδρύματος (ΑΕΙ). Η ακαδημαϊκή ελευθερία αναπτύσσεται και προστατεύεται κατά τον καλύτερο τρόπο σε ένα αυτοδιοικούμενο ΑΕΙ. Η ακαδημαϊκή ελευθερία ως θεσμική εγγύηση, σε συνδυασμό με την αυτοδιοίκηση, προσφέρουν το πιο εύφορο έδαφος για την καλλιέργεια της επιστημονικής έρευνας και διδασκαλίας. Η ακαδημαϊκή ελευθερία δεν είναι μόνο ατομικό δικαίωμα, αλλά και θεσμική εγγύηση, η συνταγματική δηλαδή κατοχύρωση ενός θεσμού (του ΑΕΙ), όχι για χάρη των συγκεκριμένων σε δεδομένο χρόνο φορέων του, αλλά ανεξάρτητα από αυτούς και εν όψει της αποστολής και των σκοπών του θεσμού, που αποτελούν συνταγματικά προστατευόμενο συμφέρον. Αυτό είναι το νόημα του “θεμελιώδους δικαιώματος” του ΑΕΙ. Το δικαίωμα αυτό κατοχυρώνεται οργανωτικά με την “πλήρη αυτοδιοίκηση” των ΑΕΙ που προβλέπει το άρθρο 16, παρ. 5 του Συντάγματος. Ανώτατο Εκπαιδευτικό Ίδρυμα είναι πράγματι μόνο εκείνο που αυτοδιοικείται.

Στη συνέχεια θα εξετάσουμε το θεσμικό πλαίσιο του “αυτοδιοικούμενου” ΑΕΙ.

ΙΙ. Διοικητική Αυτοτέλεια

Κατά το άρθρο 16, παρ. 5, εδαφ.1, “η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου”, σύμφωνα δε με την παρ. 8, του ιδίου άρθρου, “η σύσταση ανωτάτων σχολών από ιδιώτες απαγορεύεται”. Από τις δύο αυτές διατάξεις συμπεραίνουμε ότι:

1. “Ανώτατες σχολές” δεν μπορούν να ιδρύσουν ιδιώτες, δηλαδή φυσικά ή νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου. Η ημεδαπή ή η αλλοδαπή ιδιότητα είναι αδιάφορη.

2. Ανώτατες σχολές μπορεί να ιδρύσει μόνο το κράτος (κρατικό μονοπώλιο ανώτατης παιδείας). Ήδη από την επιβολή αυτή του κρατικού μονοπωλίου ανώτατης παιδείας προκύπτει ότι η πρόσβαση στα ΑΕΙ πρέπει να είναι ανοικτή και ίση. Αυτό ισχύει τόσο για τους διδάσκοντες, όσο και για τους διδασκόμενους.

3. Όλες οι ανώτατες σχολές συνιστώνται και λειτουργούν ως ΝΠΔΔ ή τμήματα τέτοιων προσώπων. Η διαρκώς επεκτεινόμενη στη χώρα μας αναδιοργάνωση δημοσίων υπηρεσιών ή ΝΠΔΔ σε ΝΠΙΔ (συνήθως Α.Ε.) δεν είναι επιτρεπτή στην περίπτωση των ανώτατων σχολών. Πρόκειται για τη μόνη περίπτωση που το Σύνταγμα επιβάλλει ρητώς τη μορφή του ΝΠΔΔ.

4. Κατά το Σύνταγμα το ΑΕΙ είναι κατά κύριο λόγο ένα ίδρυμα που παρέχει τις υπηρεσίες της επιστημονικής έρευνας και της διδασκαλίας. Επομένως, ο τρόπος λειτουργίας και διοίκησης του ΑΕΙ κρίνεται με κύριο κριτήριο την εκπλήρωση του σκοπού αυτού. Η κεντρική ιδέα του ευρωπαϊκού ΑΕΙ είναι ότι η ακαδημαϊκή ελευθερία και η αυτοδιοίκηση των ΑΕΙ αποτελούν το πιο κατάλληλο πλαίσιο και είναι απαραίτητη προϋπόθεση για την άνθιση της επιστημονικής έρευνας και διδασκαλίας.

ΙΙΙ. Έννοια και Συνέπειες της Αυτοδιοίκησης

Η ακαδημαϊκή ελευθερία προϋποθέτει και συνεπάγεται την αυτοδιοίκηση των ΑΕΙ. Το Σύνταγμα του 1952 όρισε για πρώτη φορά ότι τα ΑΕΙ “αυτοδιοικούνται”. Το Σύνταγμα του 1975, όπως και η αναθεώρησή του το 2001, χαρακτηρίζει τα ΑΕΙ “πλήρως αυτοδιοικούμενα”. Για το νόημα και τη σημασία της πλήρους αυτοδιοίκησης πρέπει να παρατηρήσουμε τα εξής:

1. Αυτοδιοίκηση σημαίνει την άσκηση διοικητικών αρμοδιοτήτων από διοικητική μονάδα που βρίσκεται εκτός του σώματος των “άμεσων” κρατικών υπηρεσιών και είναι οργανωμένη ως ξεχωριστό νομικό πρόσωπο, που ορίζει μόνο του τα πρόσωπα που το διοικούν. Η έννοια της αυτοδιοίκησης είναι συνυφασμένη με την έννοια της νομικής προσωπικότητας, με την αντίληψη ότι η αναγνώριση της τελευταίας συνεπάγεται την πρώτη. Η έκφραση επομένως “αυτοδιοικούμενα νομικά πρόσωπα” είναι πλεονασμός και έχει ως σκοπό μόνο (με την προώθηση μάλιστα του επιρρήματος “πλήρως”) την αποσαφήνιση της έννομης κατάστασης και την υπογράμμιση της αυτοδιοίκησης των ΑΕΙ. Παρά τις συνταγματικές διακηρύξεις, τα ΑΕΙ όμως απέχουν πολύ από την “πλήρη αυτοδιοίκηση” τόσο κατά το νόμο, όσο και πολύ περισσότερο στην πράξη. Τα αντικείμενα που κατά το νόμο ρυθμίζονται με Π.Δ. ή Υ.Α. είναι ακόμη πολυάριθμα και σημαντικά.

2. Η αυτοδιοίκηση έγκειται στη διοικητική και δημοσιονομική αυτοτέλεια του νομικού προσώπου. Η διοικητική αυτοτέλεια έγκειται αφενός στον τυπικό διαχωρισμό προσωπικού του αυτοδιοικούμενου οργανισμού από το προσωπικό των άμεσων κρατικών υπηρεσιών, και αφετέρου στην ανεξαρτησία των υπηρεσιών αυτών και στον ορισμό των προσώπων που διοικούν τον αυτοδιοικούμενο οργανισμό και τη διεξαγωγή του διοικητικού έργου.

3. Η διοικητική αυτοτέλεια των ΑΕΙ συνεπάγεται την εξουσία τους να αποφασίζουν τις υποθέσεις τους με δικά τους όργανα.

4. Από τη διοικητική αυτοτέλεια των ΑΕΙ απορρέει η εξουσία τους να εκλέγουν τα όργανά τους.

5. Το διδακτικό και διοικητικό προσωπικό τους είναι υπάλληλοι των ΑΕΙ και όχι του κράτους, αν και μισθοδοτούνται από αυτό. Ειδικότερα, οι Καθηγητές είναι δημόσιοι λειτουργοί, ενώ τα υπόλοιπα μέλη ΔΕΠ επιτελούν δημόσιο λειτούργημα, γεγονός που τους διακρίνει από τους κοινούς δημόσιους υπαλλήλους.

6. Θεμελιώδης στοιχείο της αυτοδιοίκησης των ΑΕΙ είναι ότι η επιλογή των μελών ΔΕΠ/ΕΠ (σε όλες τις βαθμίδες) γίνεται από αυτά τα ίδια και όχι από το κράτος ή από οποιοδήποτε άλλο όργανό του ευρισκόμενο εκτός των ΑΕΙ (έστω και αν αυτό είναι ανεξάρτητο από την κρατική διοίκηση). Με το δικαίωμα των ΑΕΙ να επιλέγουν τα ίδια τα μέλη ΔΕΠ/ΕΠ δεν συμβιβάζεται και οποιαδήποτε κρατική απόφαση για την περάτωση της υπηρεσίας μέλους ΔΕΠ/ΕΠ (στην περίπτωση της συνταξιοδότησης και στην περίπτωση παύσεως μέλους ΔΕΠ/ΕΠ – πριν από την κατά το νόμο λήξης του χρόνου υπηρεσίας του – αφού απαιτείται απόφαση του προβλεπόμενου από το άρθρο 16, παρ.6 του Συντάγματος οργάνου).

7. Θεμελιώδης επίσης στοιχείο της αυτοδιοίκησης των ΑΕΙ είναι η έκδοση όλων των διοικητικών πράξεων από τον Πρύτανη. Η αυτοδιοίκηση δεν αποκλείει την κρατική εποπτεία, αλλά την περιορίζει κατ’ αρχήν στο πλαίσιο του ελέγχου της νομιμότητας και όχι στον ουσιαστικό έλεγχο, ο οποίος είναι ασυμβίβαστος με την καθιερωμένη από το ισχύον Σύνταγμα “πλήρη αυτοδιοίκηση” των ΑΕΙ, η οποία διαφορετικά θα ήταν κενή περιεχομένου. Το ΥΠΕΠΘ πρέπει να έχει μόνο εποπτικό και επιτελικό ρόλο.

Η αυτοδιοίκηση των ΑΕΙ δεν σημαίνει όμως την αυτονομία τους, την ικανότητα δηλαδή της έκδοσης κανονιστικών πράξεων ανεξάρτητα από νομοθετική εξουσιοδότηση. Το γεγονός όμως ότι το Σύνταγμα κατοχυρώνει την αυτοδιοίκηση αλλά όχι την αυτονομία των ΑΕΙ εμπεριέχει τον κίνδυνο, αν διεξαχθεί με τυπική αυστηρότητα, να στερήσει την αυτοδιοίκηση από το περιεχόμενο της. Κυρίως δεν πρέπει να εξαχθεί το εσφαλμένο συμπέρασμα ότι επειδή η αυτοδιοίκηση δεν συμπεριλαμβάνει την αυτονομία, δεσμεύει μόνο τη διοίκηση και όχι το νομοθέτη. Επομένως, ο εκτελεστικός νόμος που κατά το Σύνταγμα ρυθμίζει τη λειτουργία των ΑΕΙ και το έννομο καθεστώς των μελών ΔΕΠ/ΕΠ δεν μπορεί να περιέχει, γενικές έστω ρυθμίσεις, που δημιουργούν ένα οργανωτικό και λειτουργικό πλαίσιο που ανατρέπει ουσιαστικά τη συνταγματικά κατοχυρωμένη αυτοδιοίκηση.

IV. Δημοσιονομική Αυτοτέλεια

Από τη συνταγματικά προστατευόμενη αυτοδιοίκηση των ΑΕΙ συνεπάγεται και η οικονομική τους ή δημοσιονομική τους αυτοτέλεια. Γενικώς αυτή ορίζεται ως η οικονομική ανεξαρτησία του αυτοδιοικούμενου οργανισμού, υπό την έννοια ότι μπορεί να έχει δική του περιουσία και δικά του έσοδα, να διαχειρίζεται και να διαθέτει και τα δύο κατά τη δική του κρίση, να συντάσσει δικό του απολογισμό και να ασκεί το δικό του δημοσιονομικό έλεγχο.

Η νομοθεσία όμως παλιά και νέα, καθώς και ο τρόπος εφαρμογής της, αναθέτουν τόσες εξουσίες λήψης δημοσιονομικών αποφάσεων στις κρατικές αρχές, ώστε η “δημοσιονομική αυτοτέλεια” των ΑΕΙ να είναι περιορισμένη έως ασήμαντη. Η ρίζα της αντισυνταγματικής αυτής κατάστασης είναι ότι η κρατική οικονομική ενίσχυση, την οποία κατά το Σύνταγμα δικαιούνται τα ΑΕΙ, δεν είναι μόνο ανεπαρκής, αλλά συνοδεύεται από την επιφύλαξη έγκρισης των αρμοδίων κρατικών υπηρεσιών.

Θα πρέπει να διασφαλίσουμε στον υψηλότερο βαθμό τη δημοσιονομική αυτοτέλεια, αλλά παράλληλα να προβλέψουμε και κατάλληλους μηχανισμούς ελέγχου και εποπτείας, ώστε να εξασφαλίζεται η χρηστή διοίκηση και διαχείριση του δημόσιου χρήματος. Θα ήθελα να προτείνω τη δημιουργία ενός θεσμικού πλαισίου δημοσιονομικής διαχείρισης, καθόσον η διοικητική αυτοτέλεια καθίσταται δύσκολη, αν όχι αδύνατη, χωρίς την οικονομική αυτοτέλεια.

Τη δημοσιονομική αυτοτέλεια μπορούμε να τη διασφαλίσουμε σε μεγάλο βαθμό με τα πιο κάτω, υπό την προϋπόθεση βέβαια ότι τα ΑΕΙ λογοδοτούν στην κοινωνία:

1. Το ύψος της κρατικής επιχορήγησης πρέπει να καθορίζεται για κάθε ΑΕΙ ως ποσοστό επί των προβλεπομένων πιστώσεων στον κρατικό προϋπολογισμό. Το ποσοστό αυτό θα υπολογίζεται με βάση αντικειμενικά κριτήρια των πόρων, τα οποία θα προκύψουν από έναν αλγόριθμο με παραμέτρους τον αριθμό των φοιτητών, τον κλάδο της επιστήμης, την αναγκαία υλικοτεχνική υποδομή για την εκπαίδευση των φοιτητών, τις λοιπές υπηρεσίες που τυχόν παρέχει (το ΑΕΙ), κλπ.

2. Η χρηματοδότηση να γίνεται άπαξ, στην αρχή του οικονομικού έτους, και να φτάνει στο συνολικό ύψος της κρατικής επιχορήγησης. Θα αποτελεί δε αυτή τμήμα της χρονοκατανομής ενός τετραετούς προγράμματος ανάπτυξης το οποίο θα τηρείται χωρίς μονομερείς παρεμβάσεις.

3. Ευχέρεια διαχείρισης και αξιοποίησης των πιο πάνω πόρων με αποφάσεις και ευθύνη των οργάνων της διοίκησης και σταδιακής απαγκίστρωσης από τις γραφειοκρατικές και χρονοβόρες διαδικασίες, οι οποίες δεν ταιριάζουν σε ΝΠΔΔ “πλήρως αυτοδιοικούμενα”, οι δε επιλογές των οργάνων της Διοίκησης να γίνονται με γνώμονα την προαγωγή της επιστήμης.

4. Από τη στιγμή που καθορίστηκε το ύψος της κρατικής χρηματοδότησης να περιττεύει η έγκριση για τυχόν τροποποιήσεις της από άλλα όργανα εκτός ΑΕΙ.

5. Τα ΑΕΙ να έχουν την ευχέρεια για την πλήρη αξιοποίηση της περιουσίας τους.

V. Μη Κρατικά – Μη Κερδοσκοπικά ΑΕΙ

Επειδή όμως τα τελευταία χρόνια υπάρχει στην πολιτική ατζέντα το θέμα ίδρυσης μη κρατικών – μη κερδοσκοπικών ΑΕΙ, ως ΝΠΙΔ, θα ήθελα να καταθέσω την προσωπική μου άποψη για το θέμα αυτό. Πιστεύω ότι η απαιτούμενη συνταγματική αναθεώρηση για την ίδρυση μη κρατικών – μη κερδοσκοπικών ΑΕΙ πρέπει να περιλαμβάνει τα εξής :

“Επιτρέπεται η ίδρυση από ΝΠΙΔ (Foundations), υπό τον έλεγχο και την εποπτεία του κράτους, μη κρατικών – μη κερδοσκοπικών ΑΕΙ. Επίσης, επιτρέπεται η ίδρυση παραρτημάτων ξένων πανεπιστημίων, με ή χωρίς τη συνεργασία ελληνικών ΑΕΙ. Τα μη κρατικά – μη κερδοσκοπικά ΑΕΙ είναι ΝΠΙΔ. Την ευθύνη της οικονομικής διαχείρισης και της διοίκησης των μη κρατικών – μη κερδοσκοπικών ΑΕΙ έχουν τα Νομικά Πρόσωπα που τα ιδρύουν. Τα μη κρατικά – μη κερδοσκοπικά ΑΕΙ υπόκεινται σε αξιολόγηση από την ίδια Αρχή που διασφαλίζει την ποιότητα στα κρατικά ΑΕΙ. Τα κριτήρια για τη διασφάλιση της ποιότητας είναι τα ίδια με εκείνα που ισχύουν κάθε φορά για τα κρατικά ΑΕΙ. Η άδεια για την ίδρυση μη κρατικών – μη κερδοσκοπικών ΑΕΙ χορηγείται από το Υπουργείο Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων, μετά από γνώμη του Εθνικού Συμβουλίου Παιδείας (διά του Συμβουλίου Ανώτατης Πανεπιστημιακής Εκπαίδευσης). Νόμος ορίζει τις προϋποθέσεις και τους όρους για την ίδρυσή τους, τα σχετικά με την εποπτεία που ασκείται σε αυτά, καθώς και την υπηρεσιακή κατάσταση του διδακτικού και ερευνητικού προσωπικού τους.

Τα έσοδα των μη κρατικών – μη κερδοσκοπικών ΑΕΙ προέρχονται από τα δίδακτρα των φοιτητών, τα ιδιωτικά συμβόλαια (για την εκπόνηση μελετών, τη διεξαγωγή έρευνας, την παροχή υπηρεσιών, κτλ) που συνάπτουν με διάφορους φορείς, τις δωρεές και τα έσοδα από τα κληροδοτήματα.”

 

Καθηγητής Φίλιππος Τσαλίδης

Αναπληρωτής Τομεάρχης Παιδείας ΝΔ

Πρώην Γενικός Γραμματέας Έρευνας και Τεχνολογίας

Πρώην Βουλευτής Ξάνθης